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论基层社会矛盾纠纷化解机制的完善
| | 】  来源:   时间: 2016-05-25  作者:    

  三门峡市湖滨区bet体育投注院  刘俊峰 

  一、我国基层社会矛盾现状 

  社会矛盾涉及多层次的社会关系,多样化的矛盾主体,多领域的利益冲突,涉及体制、机制、政策、法律、观念等多方面因素。当前,民间纠纷的主体由公民之间,更多地向公民与经济组织之间,公民与基层政府管理部门之间扩展;民间纠纷的内容由婚姻、家庭、邻里、继承、小额债务、轻微侵权等简单的涉及人身、财产权益方面的纠纷,转化为经济合同纠纷、下岗职工与企业纠纷、拖欠工资纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷、城市建设噪声扰民纠纷、环保纠纷、拆迁征地纠纷、村务纠纷、社会保障、安全生产、食品药品安全、就业安置补偿、收入分配、收缴提留、土地承包、林权改革、换届选举、物业管理纠纷等。如何使现有工作机制满足解决矛盾纠纷需要,建立有效的社会纠纷解决体系,值得认真研究。 

  二、当前我国多元化的矛盾纠纷化解机制 

  化解矛盾纠纷的手段方式包括诉讼、仲裁、行政处理、调解在内的一系列的纠纷解决机制。诉讼是审判机关和案件当事人在其他诉讼参与人配合下,为解决纠纷依法定诉讼程序所进行的活动。诉讼审判是纠纷采取法律途径解决的典型形式,具有强制力和终局性,是国家权力对无法解决的民间纠纷的一种干预,是公民意思自治原则的一种补充。但是也存在诉讼程序复杂、成本较高、个人隐私不能有效保护、有些判决结果“合法但不一定合理”、拿到判决书却得不到实际救济等局限性。同时,司法处理过程的终结,未必能使双方当事人纠纷终结,一些当事人可能重新寻求新的救济途径,双方可能因此产生新的纠纷。因此,解决社会矛盾不能过度依赖诉讼。 

  仲裁是当事人基于纠纷发生前或发生后达成的仲裁协议,自愿将争议交给司法机关以外的第三方,由其做出对当事人有拘束力裁决的纠纷解决方式。仲裁具有自愿性、专业性、灵活性、保密性、快捷性、经济性的优点。但是仲裁也存在局限性,当事人需双方自愿达成仲裁协议,否则仲裁委员会不予受理。但是当事人达成仲裁协议,一方向人民法院起诉的,人民法院不予受理,除非仲裁协议无效。 

  仲裁与诉讼是互相排斥的关系。当事人一方选择仲裁委员会,另一方选择人民法院确认仲裁协议效力时,法院管辖优先。仲裁机构只能以合同纠纷和其他财产权益纠纷为仲裁范围,当事人只能在法定的仲裁范围内通过协商方式确定仲裁事项。仲裁机构无权对可能灭失或今后难以取得的证据进行保全和对被申请人的财产采取强制措施。仲裁裁决作出后,一方当事人不履行的,对方当事人只能向有管辖权的人民法院申请执行。人民法院可以对仲裁管辖、仲裁裁判、仲裁员操守进行监督。接到当事人申请,法院依法对仲裁裁决进行司法审查,一旦法院作出支持申请人的裁判,就使仲裁裁决失去作用。 

  行政处理也是重要的矛盾纠纷化解机制。政府职能部门的介入,无疑能促进矛盾纠纷的及时解决。政府介入调解处理既有调解者身份的权威优势,又有程序上灵活迅速的便利,如随机召开协调会、现场办公会即可以协商解决问题,促进和解。在常规性、多发性、专业性、社会性及群体性的纠纷处理方面,行政处理在维护弱势群体利益方面,其作用较司法程序更为明显和直接。 

  调解是发生纠纷的当事人在其他机构或个人的居中调和下,互谅互让,达成合意的一种解决争议的方式。协商调解等非诉讼方式在解决纠纷中更追求从根源上清除纠纷,通过关系的改善或恢复达到彻底解决纠纷,追求“案结事了”目标。调解节约司法资源、社会资源,降低执法成本,容易被人民群众理解和接受。人民调解在整个矛盾纠纷化解机制系统中占据着重要地位,有着审判、仲裁等矛盾纠纷解决机制所无法替代的纠纷化解、预防功能。在村民自治、居民自治、民族自治等自治性较强的社会环境里,协商性、调解型的矛盾纠纷化解方式更适合主体的需要。调解协议经双方当事人签字或盖章后具有民事合同性质,当事人可以申请法院确认其效力,请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的,可以向人民法院起诉。当事人可以申请公证机关依法赋予具有给付内容的人民调解协议强制执行效力。具有合同效力和给付内容的调解协议,债权人可以依法向人民法院申请支付令。人民调解协议的效力可通过一定机制得到保障。 

  三、完善和延展行政处理和调解等矛盾化解机制 

  近年来的司法实践发现和创造了不少新的矛盾化解方式,如三门峡市湖滨区的一些乡镇(街道)从构框架、解源头、出实招、强保障四个方面着手推进矛盾纠纷排查调处工程,实现了“小事化解在网格,大事解决在村委(社区)、难事处理在乡镇(街道)”,“群体性事件下降,民转刑案件下降,集体性上访数量下降”的局面,并探索设立“个人调解室”等新型民间调解形式。主要内容是: 

  (一)构框架——探索“三级三调”模式 

  1.构建 “党政主导、双重阵地、三级联动、三调联动”基层调解工作格局。在社会管理服务中心和综治维稳中心这两个阵地上建立调解工作平台。乡镇(街道)成立调解工作中心,乡镇(街道)主要领导任中心主任。中心实行“统一受理、集中疏导、归口管理、依法处理、限期办理”工作机制,采取“初调——再调——终调”三级联动工作方法。下辖村委会(社区)成立调解工作分中心,负责对矛盾纠纷的收集、初调及上报工作。“中心”下设办公室,由综治办与司法所共同承担调解日常工作,负责对矛盾纠纷的受理、再调及分流工作。民政、计生、妇联、共青团、劳动保障等各机构作为调解中心的部门单位,负责对归于各自职能范围内的矛盾纠纷进行第三步调处化解工作。 

  2.采取“三调联动”调处工作模式。在事前预防、事中化解、事后处理调处过程中,贯穿人民调解、行政调解、司法调解,相互配合,做好衔接,做到“三调联动”。通过人民调解方式,教育疏导,使居民群众在平等协商基础上自愿达成协议。通过行政复议、仲裁或者协调相关行政部门进行专业调解,并以街道、社区调解中心为载体,做好人民调解与行政调解在形式、内容、方法上的有机衔接。建立人民调解程序诉讼绿色通道,通过司法确认赋予调解书法律效力,做好人民调解与司法调解在效力上的有效衔接,真正实现以调为主,“情、理、法”三管齐下。 

  (二)解源头——推进各项便民利民服务 

  1.将做好保障和改善民生作为开展矛盾排查纠纷工作的基础。投入资金,建立社会管理服务中心,内设党员服务、计划生育、民政优抚、就业社保、群众诉求、法律援助等窗口,将办事处为居民服务的项目全部引入,让辖区居民享受到“一条龙、一站式”的舒心、畅心、顺心服务,真正实现“为民、便民、利民”服务宗旨。服务到位了,居民群众满意了,矛盾纠纷产生的空间条件就减少了。重点针对困难弱势等特殊群体,为困难和大病家庭办理低保和医疗救助、为低收入家庭申报廉租房、为流动人口已婚妇女免费进行健康检查、为基层群众办理小额贷款、为就业困难对象提供安置或帮助、为老人发放城镇居民养老保险等各项举措,使人民群众对政府工作的满意度不断增加。 

  2. 在村委会(社区)建立与社会管理服务中心相呼应综合服务体系。即社会管理服务的 “三室三市”。 “三室”即党员活动室、图书阅览室、社区志愿者服务室,“三超市”即党务超市、政务超市和爱心超市。在“三室三市”平台上推出“行政类服务项目”+“生活类服务项目”+“便民类服务项目”套餐活动。每个月抽出时间,组织民政、计生、司法、劳保等部门工作人员流动到各个村委会(社区),将办公室搬到第一线,为居民提供家门口行政类服务。同时,搭配专题生活类服务项目。开展 “免费健康检查”、“物业家政主题日”,流动人口“暖心、关心、热心”系列活动、为独居老人、残疾人提供“送粮油、送医药、送维修、送温情”免费上门服务等专项服务项目。整合社会资源,在社区设立便民服务热线,为居民提供水电暖安装、家政服务、废品收购、粮油肉蛋禽副食品供应、搬家送货等十几个便民服务项目,解决群众各种生活需求,提高居民幸福指数。 

  (三)出实招——瞄准“三全三零”目标 

  1.矛盾纠纷全排查,实现零漏网。开展网格化管理。结合实际,提出“网格化管理、流动式服务、规范化运作、制度性保障”的总思路,探索创新社会治理模式。根据村、社区范围、人口数量、居住集散程度等情况设立网格,将居民逐一对应在网格中,将网格内居民按照困难人群、特殊人群、关注人群和普通人群逐一分类,形成“人在格中管理,事在网中化解”管理格局。在“网格”基础上,划分矛盾纠纷排查责任区,做到排查工作全面覆盖。前置排查防线,下沉工作重心,在网格中的每片居民中(每栋单元楼内)选1—2名组长,组建调解排查团队,了解不和谐小因素,逐级上报至网格,村委(社区)、乡镇(街道)。建立乡镇(街道)、村委(社区)、网格三级工作台账制度,对排查出的矛盾纠纷登记造册、统一汇总。每半月于村委(社区)召开民情研判会,畅通民意诉求表达机制,征求民情民意、解决民忧民患。 

  2.矛盾纠纷全化解,实现零激化。从源头治理,从苗头扑灭,对于辖区小矛盾、小纠纷进行全方位“疏导”而不是单一的“截堵”。在各村委会(社区)成立“心语沟通小屋”,每个心语沟通小屋配备2名综合素质高、政策性强、经验丰富的热心社区工作者,聘请法律顾问和社区医疗专家、退休教师、心理医生等定期坐诊,通过话家常方式,引导群众消除情绪,化解居民各种纠纷,阻止这些问题继续发展、恶化而形成更大的矛盾和纠纷。为辖区居民提供了一块理气顺心,降压消火的清凉地。 

  3.矛盾纠纷全涉及,实现零缺失。拓展工作范围,在化解调处矛盾纠纷上出新招,对照矛盾纠纷性质,分别制定个性化的调解套餐,一个矛盾一个调处团队,一个纠纷一个化解办法。涉及劳动关系的,由工会干部为主的调解团队按照劳动仲裁的路子来调解;涉及医患矛盾的,协助联系专业鉴定机构,邀请专业律师来帮忙;涉及婚姻家庭关系,妇联人员与社区调解人员打出“亲情牌”。涉及养老纠纷的,委托“四老”(老军人、老干部、老党员、老模范)服务团队出马,晓之以情动之以理。同时,创造条件,为各类行业性调解组织在社区建立专业性服务站提供便利。 

  (四)强保障——完善三大支撑体系 

  在乡镇(街道)一级成立党建联盟,在各村(社区)一级成立联合党工委,在各网格成立党支部、各楼院、居民区成立党小组,完善四级党组织领导,提供坚强的政治保障。乡镇(街道)调解中心、村(社区)调解分中心、各网格调解站、各居民区(楼院)排查服务队构成了“乡镇(街道)?村(社区)-网格-居民区(楼院)”四级的排查调处网格,层层落实专门办公场所和设施规范化建设,给矛盾纠纷排查调处拨付专项资金,提供完备的物质保障。设立以综治干部为骨干,综治协管员、综治信息员、网格格长、居民片长(楼院长)为辅助的专职调处队伍,做好岗位培训和日常管理,充分发挥党员服务团队、平安志愿者等兼职调处力量,整合各种行业性社会组织排查调处资源,提供高效的队伍保障。 

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