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关于构建生态环境复原工作机制的探索和思考
| | 】  来源:   时间: 2016-03-22  作者:    

  南召县bet体育投注院党组书记、bet体育投注长 孙保平 

  环境资源保护已成为当前人民群众普遍关心的热点话题,党的十八大把生态文明建设纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局,提升到治国理念的战略高度;十八届五中全会明确提出绿色发展理念。近年来,南召县bet体育投注院立足法律监督职能,探索构建生态环境复原工作机制,取得一定成效,但也存在一些难题亟待解决。 

  一、探索“一二三四”工作法构建生态环境复原工作机制 

  (一)植入一个先进理念,用恢复性司法理论指导生态环境建设。针对水体污染、雾霾天气、沙尘暴等恶性环境事件增多,生态环境总体恶化的情况,我院积极与法院、林业、环保等相关单位协调沟通,探索将恢复性司法理念运用到行政司法实践当中,以对违法犯罪行为人进行从轻处罚为激励,引导其积极通过补种林木、回填河沙、恢复原状、主动消除污染后果等形式修复受损害的生态环境,努力维护生态环境存量、提升容量,实现惩处违法犯罪与保护生态环境“共赢”。 

  (二)明确两种激励情形,引导违法犯罪行为人积极修复受损害的生态环境。明确两种法律法规允许范围内可以从轻处罚的情形:一是修复受损的生态环境,经行政执法机关验收合格的;二是签订《生态环境复原协议》,并按要求缴纳履约保证金的。对于符合上述情形之一的违法犯罪行为人,法院、bet体育投注院、司法行政机关、行政执法机关均可以在法律法规允许的范围内从轻处罚,鼓励违法犯罪行为人积极修复受损害的生态环境。如2015年1月,李某未经林业主管部门许可,擅自砍伐其承包的山林115立方米,毁林面积达600余亩,该院审查起诉后,督促李某与该县林业局签订《生态环境复原协议》,缴纳履约保证金5万元,约定于2016年清明节前后在毁林原址及乔端镇公益林场补种栎树、杨树等林木1.4万株,保证成活率在85%以上。后该县法院以滥伐林木罪从轻判处李某有期徒刑3年,缓刑5年。 

  (三)出台三个规范文件,用制度推进生态环境复原机制建设。一是制定《关于充分发挥bet体育投注职能服务和保障生态环境的意见》,明确bet体育投注机关在服务和保障生态环境中职能定位、严厉打击破坏生态环境刑事犯罪、渎职犯罪的五项措施,加大生态环境复原工作力度的六条意见。二是与法院、公安、国土、环保、林业等7个职能部门会签《关于建立生态环境复原机制的暂行规定》,从生态环境复原机制的原则、适用条件、复原程序、激励措施、制度保障五个方面推进生态环境复原机制建设。三是与公安、林业、国土、水利、工商等20个行政执法机关会签《南召县行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台运行管理暂行办法》,规范“两法”衔接平台建设、信息录入、审查利用、案件移送、监督管理,实现生态环境行政执法与刑事司法互联互通、信息共享,共同促进生态环境复原机制建设。截至目前,已录入信息404件,向行政执法机关发出督促履责bet体育投注建议37份,监督移交破坏生态环境资源刑事案件9件,发现并移交职务犯罪案件线索5件。 

  (四)严格四项审核程序,确保生态环境复原机制取得实效。一是调查评估程序。行政执法机关全面调查破坏生态环境违法犯罪行为人的家庭、经济状况、生态环境损害程度,评估案件是否适宜采用生态环境复原机制。二是审查告知程序。对于适宜采用生态环境复原机制的案件,行政执法机关和司法机关自立案调查、受理案件之日起3日内告知违法犯罪行为人有修复生态环境的义务。三是督促签约程序。行政执法机关督促违法犯罪行为人及时与其签订《生态环境复原协议》,约定修复生态环境的地点、面积、方式、期限、要求、履约保证及法律责任。四是督查验收程序。行政执法机关对照协议,跟踪、督导违法犯罪行为人及时进行生态修复,对履行协议情况,进行检查验收并出具验收报告。如谭某等4人非法开采地表铁矿砂,破坏林地达到20多亩。2015年3月,该县林业局督促谭某等人在被其破坏的山坡上补种了杨树6000余棵,经林业部门验收合格,使被破坏的林地得到恢复。 

  二、构建生态环境复原工作机制存在的六个主要问题 

  (一)案件社会影响较大,办案阻力大。南召县是林业大县、农业大县,“靠山吃山,靠水吃水”的意识早就根植于群众心中,生态环境保护是群众关注的热点和焦点,一旦发案,就会引起较大的社会反响。尤其是近几年来,国家对生态环境领域给予了诸多的政策补助,大部分基层百姓都得到了国家生态领域惠民政策的实际利益,这也导致了部分老百姓庇护犯罪,甚至参与虚报资料骗取补助资金的行为。案发后,已获得利益的部分群众会故意躲避bet体育投注机关的调查取证工作,给侦查取证造成了一定困难。如查办的李某某滥用职权、受贿案中,涉及到当地30多户村民的土地,由于当地村民均获得了一些实际利益,很多人不愿意配合bet体育投注机关调查取证工作,为案件查办工作带来了阻力;少数涉案单位出于顾及单位形象、业绩等方面考虑,不太愿意配合侦查,给案件侦办工作造成了阻力。 

  (二)工作专业性强,责任难以区分。生态环境领域有很多政策、法规以及行业规定,涉及的政策规定数量多,技术性、专业性较强,局外人一般都难以掌握。一是涉案人员的工作主要是跟基层群众打交道,工作复杂,其渎职行为与一般工作失误之间很难界定,特别容易将渎职行为与“失误”或“缺乏工作经验”相混淆,也容易引起他人的心理同情,渎职行为具有较强的外观欺骗性。二是生态环境领域犯罪时间跨度长,人员流动大,责任分散。三是国家生态环境领域有诸多的优惠补助政策,涉案部门、涉案人员对专项资金的认识不到位,将专项资金进行整合使用,导致资金的去向、具体金额难以认定,难以对确定的资金管理责任进行划分落实。 

  (三)损害后果难以确定。滥用职权罪、玩忽职守罪均属“结果犯”,损害后果的有效认定是渎职犯罪查办工作顺利开展的关键所在。但生态环境保护领域的职务犯罪中,损害后果呈现两大特点:其一,从时间的角度看,时间跨度往往较长,损失难以计算。其二,损害后果复杂,数额难以确定。林业资源被滥伐、退耕还林种植面积不达标、土地被损毁等,有的是几种损害后果相互交织,由于难以确定损害前后的区别,这些损害后果都难以用确定的数据去衡量。如查办的板山坪乡胡柱村村支书兼护林员刘某某玩忽职守、滥伐林木案中,由于林业资源被滥伐,现场被毁坏,很难确定损失情况,最后办案人员不得不邀请森林公安人员对滥伐的树桩逐一进行测量,再根据专业人员的计算,对滥伐林木的数量进行认定。 

  (四)相关部门未形成合力,责任未得到区分落实。林业、国土、环保以及当地政府在生态环境领域的监管工作中,各自为阵,不能形成统一联动的管理格局,遇到难点、疑点时,相互推诿,不能进行有效监管。 

  (五)监管部门认识不到位,责任意识不够。主管部门对待生态环境领域专项补助资金认识不到位,为了创“政绩”、争取资金,不认真审查甚至参与虚报瞒报相关数据资料,导致国家专项资金被挪作他用甚至归个人所有。 

  (六)执法部门执法手段不够,执法力度不足。按照法律规定,相关部门在监管生态环境的工作中,可以对违反环境法规、政策的企业和个人纠正违法甚至进行处罚,企业或个人不执行处罚的,相关部门可以申请法院强制执行。但很多部门出于各种考虑,不愿意申请法院强制执行,从而导致处罚不严、执法力度不够。 

  三、完善生态环境复原工作机制的七点建议 

  (一)严格落实会签的《暂行规定》,健全生态环境复原制度体系。由bet体育投注院牵头,联合法院、公安、林业、国土、环保等部门会签了《关于建立生态环境复原机制的暂行规定》。该《规定》共36条,从五个方面着力推动实施生态环境复原工作。各单位要严格落实此规定,逐步建立健全生态环境复原制度体系。 

  (二)强化分类指导,落实部门责任。政府和各相关部门要落实生态环境资源保护责任,建立科学合理的生态环境资源利用框架体系,严格行政审批管理。如林业部门要做好县内林业整体规划并对林业采伐经营活动监管到位,国土部门要履行好土地资源审批职责,规范整治,合法利用土地资源;财政部门要做好生态环境领域专项补助资金监管、严格审查,保证专款专用等。 

  (三)强化罪名确定,着力解决“入刑”问题。如对于非法采砂行为,由于“数额不易确定、造成的后果不易界定”等原因而导致运用刑事手段处罚难、复原难。为此,可从罪与非罪入手,着力解决非法采砂罪名的确定。立足“先易后难、先简后繁”的原则,以“非法囤积砂石”为切入点,首先鉴定囤积地是否属于林地或农用地,若都不属于,则再鉴定是否属于非法采矿。当“入刑”问题解决后,恢复生态环境问题亦迎刃而解。 

  (四)创新鉴定模式,着力解决证据收集难的问题。针对查处非法占地、非法采矿等违法行为执法成本高、取证难,评估难等问题,要创新鉴定、评估模式,对发现的该类违法行为,建议、协调县政府邀请上级评估机构统一评估,物价部门同步进行价格评估,从而有效节省时间、节约成本。 

  (五)强化部门联动,注重实际效果。利用好国家构建的生态环境保护专项行动平台,各部门联合监管。国家生态环境保护领导小组对各部门提出了明确要求,生态环境保护部门要主动做好与相关部门的沟通、协调工作,切实形成政府统一领导、部门联合行动、公众广泛参与、大家共同打击生态环境领域违法行为的工作格局。各个部门要加强沟通、相互配合,对生态环境资源的监管、专项资金的使用、生态环境资源的收益等进行统一联动的监管,斩断伸向生态环境资源的黑手,确保生态环境资源得到有效保护。 

  (六)强化司法手段,推动执法监察。各部门要合理利用执法手段,加强对生态环境领域的违法行为的打击,对于无故拒不执行行政处罚决定的,应及时移交法院申请强制执行;对于涉嫌违法的行为,应及时移交司法机关。 

  (七)强化生态意识,加强普法宣传。通过普法宣传活动,积极营造良好的生态环境保护氛围,提高广大群众依法保护生态环境资源和合理利用环境资源的意识,让人民群众成为生态环境保护的参与者、监督者、受益者。树立破坏生态环境要修复的责任意识和大局意识,提高生态环境监管部门的执法水平,着力提升生态环境保护工作促进经济社会发展的水平。 

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